مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور ۳. منابع بودجه (ویرایش اول)»، ضمن پیش‌بینی محقق نشدن حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی دولت که در لایحه بودجه سال آینده در نظر گرفته شده است، بر ضرورت ایجاد منابع جدید درآمدی و مدیریت هزینه‌ها تاکید کرد.
این گزارش با اشاره به اینکه رقم منابع نفتی سال ۱۳۹۷ با احتساب منابع حاصل از برداشت از صندوق توسعه ملی و همچنین سود سهام و مالیات بانک مرکزی (از محل مابه‌التفاوت نرخ تسعیر ارز حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی) محاسبه شده، آورده است: «مجموع منابع نفتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، معادل ۱۴۲۵ هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده که حدود ۶/۱۰ درصد نسبت به قانون بودجه ۱۳۹۷ رشد یافته است.»
وابستگی ۳۵ درصدی بودجه به نفت
در ادامه این بخش از گزارش درباره میزان وابستگی بودجه به نفت آمده است: وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ معادل ۳۵ درصد بوده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷، رشد ۳ درصدی داشته است.
به گزارش سایت نساجی امروز به نقل از جهان صنعت، منابع مالیاتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷، ۸ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال‌جاری حدود ۱۹ درصد افزایش یافته است. مقدار در نظر گرفته شده درآمدهای مالیاتی حدود ۱۵۳۵ هزار میلیارد ریال است که انتظار می‌رود حدود ۱۴۶۷ هزار میلیارد ریال آن محقق شود.
این مرکز هشدار داده است که منابع پیش‌بینی‌شده از محل صادرات نفت خام، منابع مطمئنی نیست. بیش‌برآورد منابع بودجه باعث می‌شود در عمل، دولت با سازوکار تخصیص، به صلاحدید خود، بودجه سال آتی را اجرا کند.
این اتفاق ضمن آنکه صلاحیت‌های تقنینی و نظارتی مجلس را خدشه‌دار می‌کند، آثار و پیامدهای منفی دیگری در اداره کشور و عملکرد دستگاهها به همراه خواهد داشت. هرچند برخی کارشناسان معتقدند در سال آینده با تکیه بر ابزار تخصیص نیز نمی‌توان عدم تحقق منابع را مدیریت کرد.
ضرورت هدف‌گذاری مدیریت کسری بودجه
بر اساس این گزارش، لایحه بودجه از منظر منابع با محدودیت‌هایی روبه‌رو است که در صورت تصویب بدین شکل در طول سال ۱۳۹۸، مشکلات احتمالی در نحوه فعالیت دستگاه‌های اجرایی (بودجه قابل برنامه‌ریزی)، معیشت عمومی و انضباط مالی به دنبال خواهد داشت. لذا ایجاد منابع جدید درآمدی و مدیریت هزینه‌ها اجتناب‌ناپذیر است.
برآوردهای کارشناسی هم توسط دولت و هم توسط کارشناسان این مرکز بیانگر آن است که در صورت هدف‌گذاری «مدیریت کسری بودجه بدون نفت» و با انجام برخی اصلاحات برای جلوگیری از فرارهای مالیاتی و تعریف پایه‌های مالیاتی جدید می‌توان کسری فوق را مدیریت کرد.
در گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ متشکل از درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی معادل ۴۰۷۷ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده که نسبت به رقم مشابه در قانون بودجه سال ۱۳۹۷، افزایش ۵ درصدی داشته و نسبت به پیش‌بینی عملکرد منابع عمومی دولت در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ از رشد ۲۵ درصدی برخوردار است. گفتنی است در صورت عدم تحقق کامل منابع عمومی و با توجه به ضرورت تامین اعتبارات اجتناب‌ناپذیر (عمدتا هزینه‌ای) عملا تخصیص اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش خواهد یافت.»
همچنین در این گزارش درباره درآمدهای مالیاتی در سال آینده آمده است: با توجه به روند فعلی وصولی درآمدهای مالیاتی در سال ۱۳۹۷و همچنین تورم فزاینده در اقتصاد کشور در سال ۱۳۹۷ و با مدنظر قرار دادن شرایط رکودی حاکم بر بازار، پیش‌بینی اولیه حاکی از آن است که درآمدهای مالیاتی برای سال ۱۳۹۸، بالغ بر ۱۴۶۷ هزار میلیارد ریال محقق شود که بر این اساس حدود ۶۹ هزار میلیارد ریال در ارقام پیش‌بینی شده در مجموع درآمدهای مالیاتی سال ۱۳۹۸ بیش‌برآوردی وجود دارد. این امر خود در نهایت به عدم‌تحقق منابع منجر خواهد شد.
پیش‌بینی محقق نشدن درآمدهای نفتی
در ادامه گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره میزان تحقق درآمدهای نفتی در سال‌جاری و سال آینده آمده است: میانگین قیمت نفت ایران در ۹ ماهه سال ۱۳۹۷ حدود ۶۵ دلار بوده است، اما با توجه به کاهش قیمت نفت در دو ماه اخیر به زیر ۵۵ دلار و احتمال تداوم همین روند در سه ماه منتهی به پایان سال پیش‌بینی می‌شود که قیمت نفت ایران در سال ۱۳۹۷ به میانگین حدود ۶۱ دلار برسد. بنابراین پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال ۱۳۹۷ حدود ۹۵۰ هزار میلیارد ریال درآمد از این محل وصول شود که حدودا ۹۵ درصد منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه ۱۳۹۷ خواهد بود.
نهایتا در این گزارش با پیش‌بینی اینکه مجموع صادرات نفت خام و میعانات گازی ایران در سال ۹۸، حدود ۹۲۵ هزار بشکه در روز خواهد بود میزان منابع نفتی در سال آینده را حدود ۷۶ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان پیش‌بینی کرده است.
در سومین بخش از این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، «کسری بودجه بدون نفت» ضمن اشاره به اینکه کسری بودجه غیرنفتی عبارت است از تراز مالی (خالص دارایی‌های مالی) به‌علاوه کل ارزش منابع نفتی بودجه، آمده است: «عدم تکافوی درآمدهای دولت برای پوشش مصارف بودجه باعث ایجاد کسری بودجه می‌شود. به طور کلی، پوشش کمبود درآمدها از دو طریق قابل انجام است: یکی فروش دارایی‌ها و دیگری استقراض. در ادبیات بودجه، این منابع شامل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتا شامل منابع نفتی) و نیز خالص واگذاری دارایی‌های مالی (خالص ایجاد بدهی جدید) است که مجموع آنها کسری بودجه را تشکیل می‌دهد.
کسری بودجه بدون نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷ از افزایش ۲۶ درصدی برخوردار شده و از رقم ۱۳۳۳ هزار میلیارد ریال در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ به ۱۶۸۵ هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ افزایش یافته است. برای محاسبه رقم مذکور لازم است خالص دارایی‌های مالی (۲۶۰ هزار میلیارد ریال) را با منابع نفتی (۱۴۲۵ هزار میلیارد ریال) جمع کرد.
پیشنهاد جبران کسری بودجه
یک مفهوم مرتبط با کسری در ارقام کلان بودجه عبارت است از واگذاری دارایی‌های مالی. نگاهی به آمار سری زمانی ترکیب واگذاری دارایی‌های مالی نشان می‌دهد در سال‌های ۱۳۸۸ و قبل از آن، برداشت از حساب ذخیره ارزی اصلی‌ترین محل تامین کسری بوده است.
سال‌های پس از ۱۳۸۸ و همزمان با کاهش منابع حساب ذخیره ارزی، فروش و واگذاری شرکت‌های دولتی به محل اصلی تامین کسری تبدیل می‌شود و در نهایت با واگذاری بخش مهمی از این شرکت‌ها در فاصله سال‌های ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۴، از حدود سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به بعد، فروش اوراق مالی به منبع عمده تامین کسری بدل شده است.
پیشنهاد اصلی مرکز پژوهش‌های مجلس برای جبران کسری بودجه بدون نفت در سال آینده «سقف‌گذاری ریالی منابع حاصل از نفت» است. از جمله ویژگی‌های بودجه عمومی دولت در ایران، وابستگی آن به منابع ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی است.
منابع ریالی حاصل از فروش نفت نیز متاثر از سه متغیر قیمت نفت خام، میزان صادرات و نرخ تبدیل ارز (دلار) به ریال است. دو متغیر قیمت نفت خام و میزان صادرات از جمله متغیرهای برون‌زای اقتصاد ایران است که مقدار آنها علاوه بر شرایط حاکم بر بازار جهانی نفت، تابع تحولات سیاسی نیز هست، از این رو میزان دستیابی به مقادیر هدف‌گذاری شده برای آنها با ریسک عدم تحقق مواجه است. بی‌توجهی به چنین ریسکی، آسیب‌پذیری بودجه دولت را افزایش داده است.
ورود بودجه‌های سنواتی به بحث نرخ تبدیل دلار به ریال موجب شده تعیین نرخ ارز، تابع سیاستگذاری مالی (بودجه‌‌ای) شود و این رابطه میان سیاست بودجه ای (مالی) و متغیر ارزی، سبب‌ساز پیروی سیاست‌های ارزی از سیاست‌های بودجه دولت شده است.