چرا انتظارات از منطقه آزاد انزلی برآورده نشد؟

مجید صیادنورد/ کارشناس مناطق آزاد

سابقه مباحث فکری مترتب بر لزوم تشکیل منطقه آزاد انزلی به دوره تاسیس نسل اول مناطق آزاد در ایران یعنی سال ۷۲ باز‌می‌گردد. این دوره زمانی است که مرزهای شمالی ایران بعد از حدود یک قرن از سایه ابرقدرتی چون شوروی خارج شد و امکان مراودات اجتماعی، فرهنگی و به طور ویژه اقتصادی با کشورهای نوظهور حوزه دریاچه خزر یعنی قفقاز، اوراسیا و آسیای میانه برای اقتصاد برآمده از جنگ هشت‌ساله ایران پدید آمد؛ که از آن به عنوان فرصت جدیدی برای بازاریابی و صدور کالا استفاده شود.

به گزارش سایت نساجی امروز به نقل از دنیای اقتصاد، همزمان با سفر رئیس‌جمهور وقت هاشمی‌رفسنجانی به گیلان و بندر انزلی در سال ۷۴، این موضوع به عنوان یک درخواست عمومی مورد تاکید و توافق افکار عمومی، نخبگان سیاسی و اقتصادی استان قرار گرفت که منجر به شروع فعالیت منطقه ویژه اقتصادی انزلی از سال ۷۵ شد. اما انزلی‌چی‌ها و گیلانیان از تحقق رویای خود ناامید نشده و این موضوع را تا سال ۸۲ پیگیری کردند. زمانی که در لایحه الحاق دو منطقه به مناطق آزاد نسل اول ایران (مناطق آزاد کیش، قشم و چابهار) نامی از انزلی نبود!

این نام توسط کمیسیون اقتصادی وقت به فهرست مورد درخواست دولت اضافه و انزلی نیز در کنار مناطق آزاد اروند و ارس از سال ۸۲ وارد عرصه کارزار اقتصاد سیاسی ایران شد. اما این پایان راه نبود! از شهریور ۸۲ تا تیرماه دو سال بعد زمان لازم بود تا کانون‌های قدرت در مرکز استان و منطقه بعد از تعیین هیات مدیره، در خصوص محدوده به توافق برسند و مورد تصویب هیات دولت قرار گیرد. در نتیجه شروع فعالیت عملی منطقه آزاد انزلی از سال ۸۴ است.

انتظارات از منطقه آزاد انزلی

با بررسی اظهارات کارشناسان و فعالان اقتصادی آن دوران و درخواست‌های مردمی، می‌توان انتظارات دهه‌های ۷۰ و ۸۰ برای تشکیل منطقه آزاد انزلی را حول محور گسترش ارتباطات و صادرات به کشورهای حوزه دریای خزر و بهره‌گیری از فرصت فرآوری کالاهای کشاورزی-شیلاتی و همچنین تولید محصولات ‌های‌تک (که در اراضی محدود حوزه جلگه‌ای گیلان از کمبود و آسیب‌پذیر بودن زمین نهایت بهره‌برداری را انجام دهد) به منظور صادرات به کشورهای مزبور یا بازارهای فرامنطقه‌ای عنوان کرد.

منطقه آزاد انزلی به تعبیر بسیاری از کارشناسان بعد از منطقه آزاد چابهار اقتصادی‌ترین و بین‌المللی‌ترین منطقه آزاد ایران بوده که از قابلیت اثرگذاری بر معادلات موجود در روابط اقتصادی کشورمان با کشورهای همسایه برخوردار است. این منطقه دارای سابقه مراودات تجاری و اجتماعی چندصدساله با کشورهای مزبور بوده و در گذر زمانی چندصدساله با تکیه بر اشتراکات قومی و فرصت‌های ارتباطی جغرافیایی به فهم مشترکی از علایق و شاخص‌های کالایی مورد نیاز طرف مقابل نائل آمده‌اند. 

از دیگر مزیت‌های این منطقه نسبت به سایر مناطق آزاد کشور نزدیکی به پایتخت کشور و قطب‌های جمعیتی و صنعتی در نیمه شمالی و شمال غربی کشور، دارا بودن نیروی باکیفیت انسانی و برخورداری از زیرساخت‌های نسبتاً مناسب در مقایسه با مناطق آزاد جنوب بود چراکه مناطق آزاد نسل اول کشور در نقاط محروم ایران جانمایی شده بودند و این در حالی بود که یکی از بخش‌های محدوده منطقه آزاد انزلی بندر انزلی بود که قدیمی‌ترین بندر تجاری ایران در دریای خزر است.

در عین حال این منطقه از زمان منطقه ویژه دارای دو گمرک بوده، به این شاخص‌ها می‌توان توانمندی‌های قابل توجه در عرصه‌های تولید و فرآوری کالاهای کشاورزی، محصولات شیلاتی، جایگاه مناسب در صنایعی چون داروسازی، قطعه‌سازی خودرو، الکترونیک، چوب و سلولزی، نساجی و پوشاک کشور را اضافه کرد. اگرچه برخی از این صنایع ظرف دهه ۸۰ به دلیل اجرای غلط سیاست‌های خصوصی‌سازی کشور به ورطه ورشکستگی و نابودی رسیدند، اما این ظرفیت‌ها و تغییر و تحولات سیاسی کشورهای شمالی در کنار روند گسترش تحریم‌های آمریکا علیه کشورمان باعث شد، منطقه آزاد انزلی به عنوان مزیتی علاوه بر مزایای موجود در انزلی و گیلان قلمداد شده، تا با تشکیل منطقه آزاد، این سازمان با اعمال مزایا و معافیت‌های قانونی خود، به عنوان عامل پیشران و تسهیل‌کننده و توسعه‌دهنده فرآیندهای کسب‌و‌کار درون‌استانی و فراملی به ایفای نقش بپردازد.

در این میان یکی از وجوه تمایز مردم این سازمان در مقابل بخش قابل توجهی از مردم کشورمان فرهنگ پذیرش دیگری و خارجی است که در قالب گردشگرپذیر بودن خود را ظاهر می‌کند. در فلات داخلی ایران به دلیل سابقه ذهنی تاریک نسبت به حضور اقوام مهاجم خارجی، دیگری یعنی انیران.

به عنوان پیش‌فرض باید پذیرفت که تمامی مناطق آزاد سرزمینی ایران که به صورت جزیره‌ای نبوده و به بخشی از حوزه سرزمینی داخلی ایران متصل هستند، در اجرای مزایا و معافیت‌های قانونی خود توسط نهادهای دیگری که نقش محوری در اجرای مزایا و معافیت‌های قانونی مناطق آزاد دارند با مشکل و مانع مواجه بوده و هستند؛ به حدی که می‌توان تصریح کرد در تاریخ سه دهه فعالیت مناطق آزاد، به جز منطقه آزاد کیش، در دیگر نقاط موارد متعددی از ایجاد محدودیت برای این مناطق توسط یک دهیار یا یک نماینده مجلس دیده شده است.

موانع عملکردی منطقه آزاد انزلی

منطقه آزاد انزلی ظرف حدود ۱۵ سال فعالیت خود با چند مساله برای نیل به اهداف خود دست به گریبان بود. نخست اینکه همچون مناطق آزاد نسل اول از فرصت استفاده از واردات کالای همراه مسافر و خودرو با پلاک منطقه محروم بود.

نیازی به ورود به دلایل اجرای این تناقض نیست، اما در این منطقه سه مجتمع تجاری در دوران منطقه ویژه از سوی بخش خصوصی ساخته شده بود که به دلیل عدم اجرای قانون کالای همراه مسافر، بالغ بر دو هزار غرفه آنها راکد بود. این دو فرصت تجاری، در قالب جذب و ماندگاری گردشگر و تغییر گردشگران ورودی، به مسافرانی که خرید می‌کنند، در هتل می‌خوابند و... نقش بسزایی داشته است.

از سوی دیگر در عرصه اعمال قوانین حوزه‌های عمرانی و خدمات شهری تا نیمه دهه ۹۰، دهیاری‌ها، شوراهای روستا، شهر و شهرداری، بخشداری، و فرمانداری‌ها و حتی استانداری گیلان در اجرای قانون، به قوانین خود استناد می‌کردند، موضوعی که برخلاف مواد مختلف قانون مناطق آزاد است.

به این عدم همکاری می‌توان شرکت شهرک‌های صنعتی، اداره کل صمت، استاندارد، گمرک، و‌... نمایندگان مجلس را نیز اضافه کرد، موضوعی که برآمده از این واقعیت است که در استان‌هایی مانند گیلان که دارای منطقه آزاد هستند، این تضاد منافع به منظور اثرگذاری بر روندهای مدیریتی، اجرای پروژه‌های عمرانی و جذب سرمایه‌گذاری امری مرسوم است!

از سال ۹۲ رابطه استاندار وقت گیلان و مدیر عامل به دلیل نسبت فامیلی و سابقه حضور وی در مناطق آزاد، به گونه‌ای دیگر شد، موضوعی که دوران درخشانی از همکاری در سطوح مختلف را در مسیر اجرای مزایا و معافیت‌های قانونی برای فعالان اقتصادی فراهم کرد، امری که کماکان ادامه دارد.

اما بعد از دو عامل فوق تا سال ۹۳، منطقه آزاد انزلی جزو معدود مناطق آزاد جهان بود که دارای چند ویژگی منحصر به فرد بوده، نخست اینکه تا آن زمان محدوده این منطقه در سه نقطه جغرافیایی جدا از یکدیگر بود که از آن تاریخ به یکدیگر متصل شد. دوم اینکه چه در زمانی که محدوده این منطقه در سال ۸۴ در حدود ۳۲۰۰ هکتار بود، چه زمانی‌که در سال ۹۳ به ۸۶۰۰ هکتار افزایش یافت، سازمان مزبور بر بالغ بر ۸۵ درصد از اراضی محدوده خود مالکیت نداشته و این زمین‌ها با کاربری‌های کشاورزی، جنگل و محدوده ساحلی یا منزل مسکونی، زمین‌های نهادها، و شهرک‌های گردشگری یا محدوده نظامی بود. نتیجه مخرب عدم مالکیت این نقض غرض است که مدیر‌عامل چنین سازمانی برای اعمال حاکمیت قانون مناطق آزاد نیازمند همراهی و همکاری مالکان حقیقی و حقوقی است. یعنی امکان ارائه زمین برای سرمایه‌گذاران به راحتی فراهم نیست.

مساله غامض دیگر این منطقه اضافه و کم شدن محدوده سرزمینی آن است، موضوعی که مدیریت و برنامه‌ریزی در آن را حتی بر روی کاغذ، خیالی می‌نمایاند، یعنی از نیمه دوم سال ۹۸، محدوده این منطقه از ۸۶۰۰ هکتار به دنبال رای دیوان عدالت اداری به اندکی بیش از ۲۵۰۰ هکتار کاهش پیدا کرد.

در نهایت باید به مشکلات پیش‌آمده در خصوص احداث دومین پروژه بندری در محدوده این منطقه، یعنی مجتمع بندری کاسپین اشاره کرد. طرح این بندر از دولت دوم خاتمی به دلیل نبود فضای پس‌کرانه در بندر انزلی، قرارگرفتن این بندر در قلب شهر توریستی انزلی و واقع شدن رو‌به‌روی پایگاه و تاسیسات نظامی نیروی دریایی، باعث شد طرح بندری در روستای گلشن (محدوده منطقه ویژه اقتصادی انزلی) به تصویب وزارت راه ‌و شهرسازی برسد. البته ظرف یک دهه گذشته مجموعه وزارتخانه فوق، اقدام به اجرای طرح توسعه دوبرابری بندر انزلی، اتوبانی کردن مسیر انزلی به قزوین، توسعه فرودگاه سردار جنگل، خرید کشتی‌های بالای شش هزارتنی و اتصال گیلان به شبکه ریلی کرد.

این استدلال که دو بندر مورد بحث رقیب یکدیگر هستند، زمانی از حیز انتفاع خارج می‌شود که اولاً عین همین داستان در بندر شهید رجایی و باهنر بندرعباس وجود داشته که تقسیم کار صورت گرفته، ثانیاً ظرفیت‌سازی دو بندر برای بهره‌برداری از مسیر ترانزیتی شمال-جنوب صورت گرفته تا نسبت به جذب بخشی از بار عبوری مابین جنوب آسیا و اوراسیا، که از کانال سوئز انجام می‌شود، زیرساخت لازم وجود داشته باشد.

در مورد آخرین مساله و چالشی که بر عملکرد منطقه آزاد انزلی اثر گذاشته می‌توان به تداوم برخی رقابت‌ها و فشارهای برخی نهادها و نمایندگان مجلس در حوزه مدیریتی و نیروی انسانی و همچنین تفسیر به رای در اجرای قانون مناطق آزاد اشاره کرد. مهم‌تر اینکه هنوز بخشی از نهادها و مسوولان استانی، منطقه آزاد را رقیب خود قلمداد می‌کنند، و در عمل هنوز منطقه آزاد انزلی بخشی از پروژه توسعه استان گیلان نیست.

عملکرد منطقه آزاد انزلی

به‌رغم مشکلات و چالش‌های اشاره‌شده و تحریم‌های بین‌المللی، تعمیم قوانین داخلی به مناطق آزاد که زمینه را برای جذب و حتی نگاهداشت و هرگونه فعالیت اقتصادی در مناطق آزاد سخت کرده، اما این منطقه از سال ۹۲ با بهره‌گیری از همراهی استانداری گیلان، اقدام به برگزاری جلسات کاری و تفاهم‌نامه‌های متعدد همکاری با نهادهای مختلف استان گیلان در راستای اجرای قوانین و مقررات کرد، رویه‌ای که به منظور رژیم‌سازی و رسیدن به فهم مشترک در خصوص نقش منطقه آزاد در اقتصاد استان و حتی کشور، نتایج قابل توجهی از خود بروز داد.

سازمان منطقه آزاد انزلی ظرف هفت سال گذشته موفق به جذب طرح‌های سرمایه‌گذاری خارجی در حوزه‌های صنعتی-تولیدی و گردشگری شد، که معروف‌ترین آن بزرگ‌ترین آکواریوم ایران، توسط سرمایه‌گذار ترکیه بود. از سوی دیگر در زمینه بندری نیز این منطقه موفق به جذب سرمایه‌گذار در زمینه ساخت چهار پست اسکله و امکانات انبارداری و لجستیک شده است.

به موارد فوق ایجاد مسیر جدید تجاری مابین ایران و چین، تلاش به منظور فعال کردن کریدور شمال-جنوب و ترانزیت کالا در این مسیر توسط فعالان اقتصادی روسیه و هند، و بهره‌برداری بیشتر از همکاری با اعضای اتحادیه اقتصادی اوراسیا در کنار انعقاد قرارداد همکاری با مناطق آزاد کشورهای منطقه جهت رژیم‌سازی مدل همکاری را باید از مهم‌ترین اقدامات سازمان مزبور اعلام کرد. به موارد فوق باید طرح اتصال به خط راه‌آهن سراسری و احداث شهرک صنعتی جدید را اضافه کرد.

البته در زمینه رونق فضای کسب‌و‌کار در حوزه‌های تجاری نیز نه‌تنها سه مجتمع تجاری موجود فعال شده‌اند، بلکه هم‌اکنون سه مجتمع با کاربری‌های تجاری، اداری و فرهنگی مراحل ساخت خود را طی می‌کنند.در حوزه تولیدات صنعتی نیز طی این مدت تعداد واحدهای تولیدی منطقه به بیش از ۱۴۰ واحد رسید و حدود ۷۰ کارخانه نیز به مدار تولید بازگشتند. در زمینه کسب‌و‌کارهای دانش‌بنیان نیز این منطقه عملکرد قابل دفاعی از خود برجای گذاشت و با بهره‌برداری از مرکز نمایشگاهی و بورس کالا، قطعات پازل زیرساخت‌های لازم برای فعالیت‌های اقتصادی را تکمیل کرد.

اگر در دهه ۸۰ و نیمه اول دهه ۹۰، مدیران منطقه آزاد انزلی ارتباط نهادی بهتری با مدیران دستگاه‌های اجرایی استان گیلان برقرار کرده و نسبت به جذب طرح‌های سرمایه‌گذاری فرآوری کالاهای کشاورزی-شیلاتی یا صنایع الکترونیک و های‌تک اقدام می‌کردند (مانند توجه به تولید پوشاک که انجام شده) یا به عنوان یک پروژه ملی در سطح استان و خود منطقه قلمداد می‌شد، یا بر زمین‌های خود مالکیت داشت و قانون آن به اجرا در‌می‌آمد، امروز وضعیت و به‌تبع آن موقعیت منطقه آزاد انزلی در سطح ملی و بین‌المللی، برتر از وضع کنونی بود.

البته مسیر فعالیت مناطق آزاد در سپهر اقتصاد سیاسی ایران، خارج از اثرات سیاست داخلی و خارجی کشور نبوده و نیست و امید می‌رود در قرن آتی، اجرای ماده ۱۱ قانون منشور اقتصاد مقاومتی، ماده ۶۵ احکام دائمی توسعه، گسترش همکاری‌های منطقه‌ای و سیاست‌های منطقه‌گرایی ایران با کشورهای همسایه خود علاوه بر توسعه مراودات تجاری از طریق ترانزیت و فرآوری کالا، زمینه کاهش اثرات تحریم‌های بین‌المللی آمریکا و افزایش توان چانه‌زنی ایران در میز مذاکره را پدید آورد.